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CONTEXTE DE PLANIFICATION DES INVESTISSEMENTS

1.1 QUI NOUS SOMMES ET CE QUE NOUS FAISONS

La Garde côtière canadienne a un impact direct et profond sur la vie des Canadiens. Nous contribuons à assurer l'utilisation sécuritaire des voies navigables du Canada en plus de favoriser le bon fonctionnement de l'économie canadienne.

Un symbole de fierté reconnu à l'échelle nationale, la Garde côtière évolue sur trois océans, le fleuve Saint-Laurent et les Grands Lacs, ainsi que sur d'autres voies navigables d'importance. La GCC constitue souvent l'unique présence du gouvernement fédéral dans plusieurs communautés éloignées, autochtones et arctiques. Évoluant à proximité des côtes les plus vastes au monde et dans certaines des conditions météorologiques les plus difficiles, la Garde côtière travaille jour et nuit, tous les jours de l'année.

L'organisme réalise son mandat grâce à des programmes complémentaires qui produisent des résultats pour les Canadiens. Voici les programmes de la GCC :

  • Aides à la navigation
  • Services de communications et de trafic maritimes
  • Services de recherche et de sauvetage
  • Sûreté maritime
  • État de préparation des biens à terre
  • Gestion des voies navigables
  • Services de déglaçage
  • Services d'intervention environnementale
  • État de préparation opérationnelle de la flotte
  • Collège de la Garde côtière canadienne

Pour une description complète de ces programmes, veuillez consulter le site Web de la Garde côtière canadienne, à l'adresse www.ccg-gcc.gc.ca ainsi que son plan d'activités.

Nous servons des clients dans tous les secteurs de l'économie canadienne : la population en général, l'industrie du transport, les navigateurs commerciaux, les exploitants de traversiers, les pêcheurs commerciaux, les navigateurs de plaisance, les communautés côtières, les administrations portuaires, les propriétaires et les exploitants de chenaux ainsi que d'autres ministères et organismes gouvernementaux. Par exemple :

  • Nous sommes prêts à entreprendre une mission tous les jours, 24 heures sur 24, et ce, dans presque toutes les conditions possibles. Lorsque des phénomènes météorologiques extrêmes nous frappent et que les autres navires sont rappelés à bon port, il arrive souvent qu'on demande aux navires de la Garde côtière de prendre la mer pour y sauver des vies, briser la glace afin de libérer les navires emprisonnés ou offrir une assistance quelconque pour permettre un passage sécuritaire.
  • Nous représentons un symbole visible de la présence du gouvernement fédéral et nous sommes en mesure d'assurer la souveraineté du Canada, tout particulièrement dans l'Arctique.
  • Nous contribuons à la sécurité et à la protection sur l'eau en intervenant auprès des marins en détresse, lors des catastrophes et dans les cas d'urgence grâce à notre système de recherche et de sauvetage (SAR) en mer, qui est l'un des plus efficaces au monde, avec l'assistance des Forces canadiennes par voie aérienne et le soutien des bénévoles de la Garde côtière canadienne auxiliaire.
  • Nous collaborons à la prospérité économique de l'ensemble du Canada en apportant un soutien au commerce maritime de notre pays, dont la valeur atteint 160 milliards de dollars à l'échelle mondiale et du pays. Par exemple, nous procédons à l'entretien et à la réparation de près de 17 000 aides maritimes de toutes tailles, qui permettent de marquer les passages sécuritaires dans nos voies navigables. Nous offrons également des services essentiels de déglaçage, qui permettent aux navires d'avancer de façon efficace et en toute sécurité dans les eaux recouvertes de glace de l'est du Canada et des Grands Lacs en hiver, ainsi que dans l'Arctique pendant tout l'été. Les services de déglaçage font en sorte que la plupart des ports canadiens, en particulier celui de Montréal, demeurent ouverts au commerce tout au long de l'année. Ils préviennent les inondations le long du fleuve Saint-Laurent et soutiennent les exploitants de traversiers, les pêcheurs et les communautés côtières.
  • Nous sommes le principal organisme fédéral en ce qui concerne tous les déversements de polluants provenant de navires et de sources mystérieuses dans les eaux relevant de la compétence canadienne, y compris la capacité d'intervenir advenant un déversement d'hydrocarbures dans l'Arctique.
  • Nous appuyons les activités scientifiques en procurant une plate-forme aux scientifiques du MPO et d'autres ministères du gouvernement fédéral, d'Environnement Canada, de Ressources naturelles Canada et du Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie du Canada. Nous facilitons les activités scientifiques importantes et la recherche, comme les campagnes d'évaluation scientifiques, qui sont essentielles pour déterminer la biomasse et procéder aux évaluations des stocks donnant lieu aux attributions de pêche; la cartographie permettant une navigation sécuritaire; la recherche en eau douce sur les Grands Lacs; la cartographie du fond marin pour aider à justifier les revendications du Canada en vertu de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer; et la recherche ayant pour but d'évaluer les conditions changeantes dans les océans et les impacts du changement climatique.
  • Nous contribuons aux activités de sécurité et d'exécution de la loi du MPO, avec des navires consacrés principalement à l'application de la législation sur les pêches pour assurer une pêche ordonnée et durable dans le respect des règlements de pêche. Nous collaborons aussi aux activités de sûreté maritime de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) en participant aux programmes conjoints sur les Grands Lacs et la voie maritime du fleuve Saint-Laurent, ainsi qu'à des activités de sûreté maritime réalisées par le ministère de la Défense nationale, l'Agence des services frontaliers du Canada et Sécurité publique Canada.
  • Nous apportons notre soutien aux autres activités non militaires des autres ministères du gouvernement du Canada, comme le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, Santé Canada et Transports Canada.

1.2 LES BIENS QUE NOUS UTILISONS POUR FACILITER LA MISE EN ŒUVRE DE NOS PROGRAMMES

Pour assurer la prestation des services essentiels, la Garde côtière doit gérer un nombre considérable de biens physiques et techniques, qui comprennent ceux ci : une flotte de petits et de gros navires; des hélicoptères; des biens à terre et d'autres biens situés sur l'eau, comme des aides à la navigation fixes et flottantes ainsi que des tours de communication; une flotte de véhicules, des grues à terre et des chariots élévateurs; des systèmes d'information propres à certains programmes; des biens et des installations aidant la GCC à répondre aux besoins de formation du Collège de la Garde côtière. L'investissement dans les biens vise directement à répondre au besoin fondamental d'entretenir la capacité efficace d'offrir les programmes et les services de base de la GCC, ce qui dépend :

  • du besoin de s'ajuster aux facteurs économiques, démographiques et climatiques (comme une augmentation du trafic maritime dans les zones essentielles, une intensification des activités dans l'Arctique canadien);
  • du besoin de tirer profit des innovations technologiques (comme la migration vers les aides à la navigation électroniques).

1.2.1 Description

Les biens de la Garde côtière canadienne comportent 15 211 biens individuels dont la valeur dépasse 10 000 $ chacun. Ces biens peuvent se diviser en deux catégories principales : infrastructure des programmes et flotte.

Biens de l'infrastructure des programmes

Les biens de l'infrastructure des programmes sont entretenus tous les jours au profit de tous les Canadiens, pendant que la GCC assure un réseau de transport sûr et sécuritaire, efficace et respectueux de l'environnement dans les eaux canadiennes.

La Garde côtière gère plus de 1,6 milliard de dollars en biens de l'infrastructure des programmes, qui sont essentiels à la prestation de ses services. Les biens de l'infrastructure des programmes se répartissent dans les services suivants :

  • Aides à la navigation :
    Afin d'offrir un accès à un réseau de navigation fiable et de soutenir un environnement maritime sûr, accessible et efficace, la GCC possède plusieurs biens qui jouent des rôles importants dans la prestation de ce service. Les dispositifs et les systèmes suivants ont pour but d'aider les marins à déterminer leur position et leur route, de les avertir des dangers ou des obstacles ou de les informer de l'emplacement de la route idéale ou privilégiée :
    • des aides fixes et des aides flottantes à courte portée, y compris des aides visuelles (phares et bouées), des aides sonores (cornes de brume) et des aides radars (réflecteurs et balises radars);
    • des systèmes de positionnement électroniques à longue portée, comme les systèmes de positionnement différentiel (DGPS).

  • Services de gestion des voies navigables :
    La navigabilité dans les eaux canadiennes dépend largement des niveaux d'eau et de l'état du fond dans les chenaux de navigation. Les services de surveillance et d'entretien permettent de garantir le déplacement sécuritaire, économique et efficace des navires en eaux canadiennes. Le programme nécessite des biens afin de pouvoir gérer des opérations de dragage des chenaux, effectuer des levés de surveillance des chenaux, soutenir la protection de l'environnement et gérer le cycle de vie des chenaux commerciaux et du canal de Cans, en Nouvelle-Écosse. Parmi les autres biens, nous comptons les estacades à glace, les îles de glace, les structures maritimes et l'équipement relatif aux prévisions du niveau et de la profondeur des eaux.
     
  • Services de communications et de trafic maritimes (SCTM) :
    Bon nombre de biens sont nécessaires pour fournir des services de communications et de trafic à la communauté maritime, et dans l'intérêt du grand public. Ces biens forment le réseau de communication de base de la Garde côtière et sont utilisés quotidiennement afin de transmettre des renseignements à partir de 22 centres des SCTM et de 202 sites éloignés, stratégiquement situés dans tout le Canada. Le programme gère de l'équipement de communication, de l'équipement de surveillance et de soutien aux opérations commerciales, ainsi que des biens immobiliers. En règle générale, les centres des SCTM sont équipés comme suit :
    • Équipement, comme des systèmes de communication, de messagerie, de radiodiffusion et d'information sur la gestion du trafic maritime.
    • Systèmes de radiogoniométrie, d'appel sélectif numérique et de contrôle des communications.

  • Service d'intervention environnementale (IE) :
    Les biens servant à la prestation des services d'IE sont utilisés par la GCC pour réduire les répercussions environnementales, socioéconomiques et sur la sécurité publique des incidents de pollution marine dans les eaux canadiennes, en surveillant et en gérant les déversements dans l'environnement marin de polluants provenant des navires ou de sources mystérieuses, et en enquêtant sur eux. Les biens utilisés pour le programme d'IE comprennent des navires, des barrages de confinement des déversements, des récupérateurs, des barges et d'autres équipements de lutte contre la pollution.
     
  • Services de recherche et de sauvetage (SAR) :
    Les ressources en matière de recherche et de sauvetage servent à des activités de surveillance, de communication, de préparation ainsi que de recherche et de sauvetage dans des situations de détresse sur l'eau. Voici quelques exemples de biens SAR :
    • L'équipement de sauvetage spécialisé pour différents types de navires et d'opérations de sauvetage.
    • L'équipement de premiers soins destiné aux spécialistes du sauvetage.
    • Des petites embarcations spécialisées.

  • Services de déglaçage :
    Les services de déglaçage sont fournis à travers et autour des eaux recouvertes de glace, tout au long de l'hiver dans l'est du Canada et dans les Grands Lacs, et pendant la saison de navigation estivale dans l'Arctique, afin de garantir le déplacement sécuritaire, économique et efficace des navires en eaux canadiennes. Pour exécuter le programme, la Garde côtière a recours à des brise-glaces, ainsi qu'à des itinéraires et à de l'information sur les glaces (prévisions et avertissements), de même qu'à la reconnaissance des glaces. Parmi les biens relatifs au déglaçage, on compte les brise-glaces lourds, les brise-glaces moyens, les navires polyvalents à grand et à moyen rayons d'action, les véhicules à coussin d'air ainsi qu'un système d'information et de données pour les opérations de déglaçage.
     
  • Services de gestion du cycle de vie des biens (SGCVB) :
    Ce programme fait en sorte que la capacité, la fiabilité, la disponibilité et la valeur des biens de la Garde côtière soient assurées à un coût minimal de cycle de vie, améliorant ainsi l'efficacité de toute la prestation des programmes. Afin d'offrir les services efficaces de gestion du cycle de vie des biens de la Garde côtière, l'utilisation de l'équipement lourd commun, comme des chariots élévateurs, des véhicules et des grues, est nécessaire.
     
  • Collège de la Garde côtière canadienne :
    Le Collège de la Garde côtière canadienne se consacre à une formation et à des services maritimes de qualité supérieure et à la fine pointe, dans des installations avancées, bilingues et centrées sur la clientèle. À cette fin, bon nombre de biens servent à soutenir toutes les activités de formation du personnel de la Garde côtière, comme des simulateurs, des petites embarcations et de l'équipement d'intervention environnementale.
Biens de la flotte

La flotte de la GCC comporte un vaste éventail de navires, dont la taille varie des brise-glaces lourds, qui fonctionnent dans l'Arctique canadien et s'assurent que la voie maritime du Saint-Laurent demeure accessible tout au long de l'année, jusqu'aux petits canots pneumatiques à coque rigide, qui servent aux opérations de sauvetage et aux patrouilles dans les voies navigables intérieures.

La flotte de la Garde côtière consiste en 116 navires, 23 hélicoptères et environ 1 000 petites embarcations. Ces biens servent à soutenir les programmes et les activités du gouvernement du Canada, y compris ceux de la GCC, du MPO et d’autres ministères et organismes fédéraux. Tous les biens de la flotte sont acquis en vue de soutenir l’activité de programme relative à l’état de préparation opérationnelle de la flotte.

Les biens de la flotte se divisent en quatre catégories principales, soit les gros navires, les petits navires, les petites embarcations et les hélicoptères.

  • Gros navires : La Garde côtière gère actuellement une flotte composée de 39 gros navires répartis en neuf catégories. La durée de vie opérationnelle totale des gros navires varie d'une catégorie à l'autre et s'étend de 25 à 45 ans avec des pratiques appropriées de gestion du cycle de vie.
  • Petits navires : La flotte de petits navires comporte 77 bateaux appartenant à six catégories de navires. Les petits navires ont une durée de vie en service plus courte, qui va de 15 à 20 ans.
  • Petites embarcations : La Garde côtière utilise environ 1 000 petites embarcations dont la durée de vie en service s'étend de 10 à 15 ans.
  • Hélicoptères : La flotte d'aéronefs à voilure tournante de la Garde côtière consiste en 23 hélicoptères, dont la durée de vie en service est de 30 ans.

Pour plus de détails au sujet des biens de la Garde côtière, veuillez consulter l'annexe A.

1.3 NOS BESOINS EN MATIÈRE D'INVESTISSEMENT

1.3.1 État des biens

La Garde côtière investit actuellement des sommes considérables, tout particulièrement dans sa flotte. Ces investissements permettront d'améliorer l'état général de la flotte de navires au cours des cinq prochaines années et au-delà, à mesure que de nouveaux biens seront livrés et mis en service. Depuis 2005, le gouvernement du Canada a engagé 1,4 milliard de dollars dans l'achat de nouveaux gros navires, y compris un brise-glace polaire. Il s'agit là du premier investissement important dans la flotte de gros navires de la Garde côtière canadienne depuis plus de vingt ans.

La flotte de petits navires de la GCC a récemment profité d'un flux régulier d'investissements, lui permettant ainsi de suivre de plus près un calendrier approprié de gestion du cycle de vie. Il est beaucoup plus facile d'investir dans la flotte de petits navires, car les coûts et la complexité liés à leur remplacement et à leur remise à neuf sont moindres.

Malgré ces importants investissements, la Garde côtière en a besoin de plus si elle souhaite atteindre un plan durable de gestion du cycle de vie de ses biens. Au cours des dernières décennies, les investissements n'ont pas suivi le rythme du vieillissement des biens, laissant ainsi à la GCC le défi de remplacer et de remettre à neuf un nombre imposant de biens en fin de durée de vie opérationnelle. Les biens à terre faisant partie de notre infrastructure des programmes sont particulièrement touchés par cette tendance, puisqu'ils n'ont pas profité d'un financement accru au même titre que la flotte.

Le coût historique total des biens de la Garde côtière se situe tout juste en deçà de deux milliards de dollars. Cependant, la valeur estimative de remplacement de ces biens dépasse les 14 milliards de dollars, en dollars constants (si l'on devait remplacer tous ces biens en 2010).

L'écart énorme entre le coût d'acquisition antérieur et le coût de remplacement peut s'expliquer principalement par la longue durée de vie opérationnelle des biens. Bon nombre des biens de la GCC ont été gardés en service grâce à un soin et à un entretien exceptionnels. En 2010, tous les gros navires de la flotte de la Garde côtière avaient plus de quinze ans, et la mise en service de certains d'entre eux remontait même jusqu'aux années 60. Les matières premières et la main-d'œuvre ont évolué considérablement depuis la construction de ces navires. Le coût des technologies maritimes modernes (comme les systèmes de navigation) nécessaires aux nouveaux navires d'aujourd'hui a augmenté considérablement, faisant ainsi augmenter davantage le coût de réinvestissement total de la GCC.

L'évaluation des biens de la Garde côtière et de leur durée de vie opérationnelle estimative est illustrée dans le tableau suivant.

Tableau 1 : Coût historique, valeur comptable nette, coût de remplacement et durée de vie opérationnelle des biens de la GCC
Catégorie du bien Nombre de biens Coût historique  (000$) Amortissement accumulé  (000$) Valeur comptable nette (000$) Coût de remplacement estimé ¹ (000$) Durée de vie opérationnelle estimée  (années)
 
Infrastructure de programme
Aides à la navigation 9 030 124 735.8 77 503.8 47 231.9 493 578.5 5 à 40
Gestion des voies navigables 21 1 045.2 535.5 509.7 3 907.0 3 à 20
Services de communications et de traffic maritimes 2 542 141 698.9 82 237.0 59 461.9 559 996.7 3 à 40
Services de déglaçage 28 3 115.6 2 233.0 882.6 11 720.9 3 à 20
Recherche et sauvetage 328 14 991.9 8 477.6 6 514.3 59 906.6 3 à 25
Service d'intervention environnementale 890 43 982.6 38 672.4 5 310.2 173 208.3 3 à 25
État de preparation des actifs terrestres 1 069 46 237.4 34 617.3 11 620.1 182 709.0 3 à 40
Collège de la Garde côtière 160 8 024.3 7 814.6 209.6 31 707.0 3 à 20
 
Flotte
Navires ² 116 1 472 635.0 441 026.0 1 031 609.0 11 887 700.0 15 à 45
Helicoptères 23 37 161.0 4 992.0 32 169.0 502 400.0 30
Petites embarcations et autres biens 1 004 96 317.0 26 896.0 69 421.0 100 000.0 5 à 10
Total 15 211 1 989 944.5 725 005.2 1 264 939.3 14 006 834.0  

¹ Les chiffres concernant le coût de remplacement estimatif sont présentés en dollars « constants » et représentent le coût du remplacement des biens en 2010. La Garde côtière travaille à l'élaboration d'une nouvelle méthode de calcul du coût de revient pour évaluer les coûts de remplacement des biens de son infrastructure des programmes et de sa flotte. Les chiffres présentés dans ce tableau seront révisés dans le plan d'investissement de 2012-2013 à 2016-2017.

² On peut connaître la distribution des gros et des petits navires selon la catégorie et la taille en consultant le tableau 16 de l'annexe A.

1.3.2 Résultat des investissements précédents

1.3.2.1 Biens de l'infrastructure des programmes

Bon nombre de biens de l'infrastructure des programmes à terre de la Garde côtière se sont détériorés et sont désuets sur le plan technologique. En 2003, pour contribuer à atténuer l'état de dépérissement de ses biens, la GCC s'est vu remettre des fonds d'investissement supplémentaires de 47,3 millions de dollars dans le cadre du Plan national des dépenses en capital (PNDC). Depuis 2007, ces fonds ont été répartis entre les biens de l'infrastructure à terre et les biens de la flotte, soit respectivement 27,3 millions de dollars et 20 millions de dollars par année. Cette augmentation permanente du financement a permis à la Garde côtière de commencer enfin à s'occuper de l'état avancé de détérioration de ses biens à terre.

Depuis la mise en place du PNDC en 2003, la GCC a planifié et mis en œuvre de multiples projets de remise à neuf et de remplacement pour ramener ses biens à terre à un niveau de référence. Même si le nombre total de biens qui se dégradent diminue, il reste encore à corriger de nombreuses lacunes en ce qui concerne les biens et les sites si la GCC souhaite avoir des biens modernes et fiables.

L'âge moyen et l'état de détérioration physique des biens de la GCC auront un sur leur fiabilité et leur rendement. Le coût d'exploitation et d'entretien des biens ne cesse d'augmenter. La gestion efficace du cycle de vie souffre également du besoin accru de gérer des biens anciens et nouveaux utilisant des composants technologiques très différents. En raison de ces différences, il est difficile pour la Garde côtière de se départir de ses anciennes technologies, ce qui l'empêche de profiter entièrement des avantages et de l'efficacité qu'offrent les nouvelles technologies.

Des efforts ont été déployés pour s'occuper, et ce, en priorité, des biens présentant le plus haut risque de panne et de perturbation des services. Cela a donné lieu à une baisse générale de tous les risques, y compris les risques de responsabilité éventuelle. Les investissements passés portaient également sur la capacité à combler les lacunes par rapport aux codes et aux normes, aux principes de santé et de sécurité, ainsi que sur la capacité à faire preuve de diligence raisonnable. Le plus important a toujours été une gestion de la Garde côtière qui assure la prestation continue de ses services.

Malgré les investissements, l'infrastructure à terre continue de vieillir et de se détériorer. Le nombre total de biens en mauvais état continue de diminuer; toutefois, un grand nombre de biens ont encore besoin d'un investissement. Le recours continu à des investissements stratégiques importants sera nécessaire afin de permettre à la Garde côtière de fonctionner de façon efficace à partir de maintenant. Afin de remettre ses biens à terre entièrement en état, la Garde côtière a commencé le processus en 2010 2011, en rédigeant des rapports sur l'état des biens pour les aides à la navigation et les SCTM. Ces rapports présentent une évaluation de haut niveau des biens pour les programmes. L'élaboration d'un plan de catégorie de biens est également en cours. Ces documents fourniront à la fois un inventaire plus détaillé de l'état des biens et un plan efficace visant à combler toute lacune.

1.3.2.2 Biens de la flotte

Afin de fournir ses services et ses programmes aux Canadiens, aujourd'hui et à l'avenir, la Garde côtière a besoin d'une flotte de navires et d'hélicoptères sûre, fiable, très adaptable, économique et efficiente.

Gros navires

Compte tenu de son âge et de son état de dépérissement, la flotte de gros navires de la Garde côtière se donne beaucoup de peine pour offrir les services actuellement prévus dans son mandat, et nombre de ces navires étant construits dans un but particulier, elle ne dispose pas de la souplesse ni de la capacité lui permettant de s'adapter aux besoins en constante évolution. Du milieu des années 80 jusqu'au milieu des années 2000, on n'a procédé à aucun investissement majeur dans la flotte de gros navires. Par conséquent, tous les biens ont dépassé la moitié de leur vie opérationnelle recommandée, et plus de la moitié d'entre eux la dépassent entièrement.

L'âge et l'état de la flotte de gros navires ont entraîné une escalade des coûts d'entretien, qui continueront d'augmenter au fur et à mesure que vieilliront les navires. Du milieu des années 80 jusqu'au milieu des années 2000, les gros navires de la Garde côtière ont passé en tout 27 388 jours en entretien et en radoub, dont dix-sept pour cent, soit 4 786 jours, étaient attribuables à des pannes. La fiabilité de ces biens continue de souffrir du nombre de pannes, et il devient plus difficile d'exécuter les programmes faisant partie du mandat.

En 2007-2008, lorsque le nombre de pannes a atteint son point culminant, la Garde côtière s'est comportée de façon plus proactive dans la planification de ses opérations d'entretien et de radoub. Ces efforts ont donné lieu à une baisse de trente deux pour cent de la durée de panne en général. Même si cela représente une amélioration importante, la durabilité à long terme des gros navires actuels demeure un problème critique. Un jour, la Garde côtière affrontera l'inévitable réalité lorsque le nombre d'interventions et d'investissements ne pourra plus garder les vieux navires fonctionnels.

Petits navires

L'état de la flotte de petits navires s'est révélé plus positif que celui de la flotte de gros navires en raison des investissements plus abordables relatifs aux petits navires. Depuis 1995, on a fait l'acquisition de 31 nouvelles embarcations de recherche et de sauvetage afin de moderniser la capacité de recherche et de sauvetage de la Garde côtière. L'acquisition de ces navires s'est effectuée grâce à des sources de financement variées, comme l'intégration des programmes, le programme de remplacement des embarcations de sauvetage, le Plan d'action économique (PAE) et la propre source régulière de financement des investissements de la Garde côtière.

Renouvellement de la flotte

Depuis la mise en œuvre du processus de planification du renouvellement de la flotte en 2005 (décrit à la section 2.4.2), la Garde côtière a entrepris une série de grands projets d'approvisionnement des navires afin de répondre aux besoins les plus urgents du gouvernement du Canada.

Pour répondre à l'état de détérioration des gros navires et pour combler les écarts d'ici la livraison des nouveaux navires, la GCC a dû procéder à des opérations coûteuses de prolongement de vie de navires (PVN) afin que les navires vieillissants demeurent opérationnels. Les PVN ne font pas partie d'un programme normal de gestion du cycle de vie des navires; il s'agit plutôt d'un moyen d'urgence pour prolonger la vie d'un navire. La pratique privilégiée de gestion du cycle de vie utilisée pour les flottes navales et de garde côtière du monde entier consiste à procéder à des modernisations à mi vie (MMV) des navires à mi-chemin de leur cycle de vie opérationnel. En mettant en œuvre son Plan de renouvellement de la flotte et son Plan d'investissement intégré, la Garde côtière espère réduire et éventuellement éviter le nombre de PVN et avoir de nouveau recours à des MMV bien plus économiques.

La Garde côtière met continuellement à jour son Plan de renouvellement de la flotte et travaille à l'élaboration de la prochaine version de ce plan, qui couvrira la période de 2011 à 2040. Ce document fournira des bases solides afin de bâtir la future flotte civile polyvalente, adaptable et durable du gouvernement du Canada, soit une flotte capable de répondre aux demandes prévues des clients et des Canadiens en général.

De nouveaux navires sont ou seront mis en service à la suite des investissements les plus récents de la GCC, notamment :

  • Le CCGS Mamilossa, véhicule à coussin d'air, mis en service dans la région du Québec en mars 2009.
  • Le CCGS Kels, navire semi-hauturier de recherches halieutiques, mis en service dans la région du Centre et de l'Arctique en septembre 2009.
  • Le CCGS Viola M. Davidson, autre navire semi-hauturier de recherches halieutiques, mis en service dans la région des Maritimes en mars 2010.
  • L'attribution du contrat pour l'acquisition de neuf nouveaux patrouilleurs semi hauturiers, dont le premier devrait pouvoir être mis en service en 2012.
1.3.2.3 Investissements du Plan d'action économique

La Garde côtière a bénéficié du Plan d'action économique du gouvernement du Canada en 2009-2010 et en 2010-2011. Elle a perçu 175 millions de dollars en financement supplémentaire pour remettre en état et prolonger la durée de vie opérationnelle de certains navires, et pour en acquérir de nouveau, notamment de nouvelles barges pour intervention environnementale et de nouvelles petites embarcations. En accord avec tous les programmes du Plan d'action économique, ces fonds doivent être dépensés dans leur totalité avant la fin de l'exercice 2010-2011.

Au moment de la rédaction du présent document, tous les projets visés par le Plan d'action économique n'étaient pas terminés. Les profils des dépenses présentés ci dessous sont, par conséquent, des prévisions et peuvent légèrement différer des fonds réellement dépensés.

Il est important de noter que les fonds dépensés au-delà du seuil attribué de 175 millions de dollars proviendront directement du propre budget d'investissement de la Garde côtière. Ces fonds supplémentaires étaient nécessaires afin de compenser les coûts de gestion des projets et certains coûts imprévus issus de diverses initiatives visées par le Plan d'action économique.

Tableau 2 : Profil des dépenses du Plan d'action économique (milliers de dollars)
Dépenses du Plan d’action économique 2009-2010 (réelles) 2010-2011 (projetées) Total
 
Prolongement de vie de navires
NGCC Bartlett 18 543 3 448 21 991
NGCC Tracy 10 609 3 000 13 609
NGCC Limnos 6 906 2 814 9 720
NGCC Tanu 350 8 173 8 523
NGCC Cape Roger 1 689 9 069 10 758
Sous-total de prolongement de vie de navires 38 097 26 504 64 601
 
Autres projets du PAE
Navires semi-hauturiers de sciences halieutiques 2 910 23 969 26 879
Bateaux de sauvetage SAR 8 546 11 400 19 946
Petites embarcations 8 258 5 321 13 579
Barges d'intervention environnementale 1 425 11 020 12 445
Radoub de navires 23 601 15 048 38 649
Sous-total des autres projets du PAE 44 740 66 758 111 498
 
Total 82 837 93 262 176 099

Les projets d'acquisition de navires semi-hauturiers de sciences halieutiques visés par le Plan d'action économique ne seront terminés qu'en 2011-2012. Par conséquent, en 2011 2012, la Garde côtière offrira un financement issu de son propre budget d'investissement à hauteur de 7,3 millions de dollars, afin de s'assurer que ces navires peuvent être mis en service comme prévu.

1.4 LE FINANCEMENT DISPONIBLE POUR LES INVESTISSEMENTS À LA GCC

La GCC finance ses investissements à partir de différentes sources. Au cours du présent cycle de planification, les sources de financement comprennent celles ci :

  • Financement des immobilisations majeures du budget de services votés – La GCC se voit remettre chaque année un budget pour ses immobilisations majeures (crédit 5) afin d'investir dans les infrastructures de l'organisme.
  • Sources de financement externes – Lorsque surviennent des besoins en investissement qui dépassent le budget annuel des immobilisations majeures, la GCC tente d'obtenir du Cabinet un financement destiné aux projets spéciaux.

Le tableau suivant nous présente un sommaire du profil de financement de la GCC pour toutes les sources de financement couvrant l'horizon de planification de 2011-2012 à 2015-2016.

Tableau 3 : Budget d'investissement total disponible, de 2011-2012 à 2015-2016 (milliers de dollars)
Sources de financement:
Années Sources de financement de services votés Sources de financement externe Budget total disponible
2011-12 137 934.3 117 719.2 255 653.5
2012-13 123 626.7 192 941.3 316 568.0
2013-14 129 530.0 229 880.3 359 410.3
2014-15 129 530.0 325 924.5 455 454.5
2015-16 129 530.0 260 091.1 389 621.1
Total 650 151.0 1 126 556.4 1 776 707.4

Les sources de financement sont expliquées plus en détail dans les prochaines sections.

1.4.1 Source de financement de services votés

Chaque année, la Garde côtière reçoit automatiquement un budget d'investissement récurrent de 129,4 millions de dollars dans son budget d'investissement de services votés. Plusieurs ajustements inhabituels, comme les emprunts et les reports budgétaires, occasionnent une légère fluctuation des budgets de services votés annuels d'une année à l'autre.

Soixante-treize pour cent de l'affectation du budget de services votés du crédit 5 sont consacrés aux six enveloppes de dépenses fixes, comme le radoub des navires, la remise en état des hélicoptères, la remise en état des infrastructures à terre, la restauration des voies navigables, la gestion de l'entretien des navires (GEN) ainsi que le remplacement des petites embarcations. Les projets financés par l'intermédiaire des six enveloppes de dépenses fixes sont déterminés et mis en priorité en fonction de pratiques habituelles de gestion de la durée de vie. Des sondages sur l'état des biens sont menés régulièrement pour permettre à l'organisme de comprendre l'état général de ses biens et d'établir en conséquence ses besoins en matière d'investissement.

Tableau 4 : Budget d'investissement du budget de services votés, de 2011-2012 à 2015-2016 (milliers de dollars)
  2011-12 2012-13 2013-14 2014-15 2015-16 TOTAL
 
Enveloppes de budget de services votés :
Radoub - Navires 62 170.0 59 650.0 64 400.0 64 400.0 59 400.0 310 020.0
Radoub - Hélicoptères 5 600.0 5 600.0 5 600.0 5 600.0 5 600.0 28 000.0
Radoub - Infrastructure à terre 25 000.0 25 000.0 25 000.0 25 000.0 25 000.0 125 000.0
Restauration des voies navigables 3 815.0 3 815.0 3 815.0 3 815.0 3 815.0 19 075.0
Gestion d'entretien des navires 6 500.0 6 500.0 6 500.0 6 500.0 6 500.0 32 500.0
Remplacement de petites embarcations 5 000.0 5 000.0 5 000.0 5 000.0 5 000.0 25 000.0
Montant résiduel pour décision 21 315.0 23 835.0 19 085.0 19 085.0 24 085.0 107 405.0
Sous-total des enveloppes de budget 129 400.0 129 400.0 129 400.0 129 400.0 129 400.0 647 000.0
 
Ajustements du budget de services votés :
Contribution au budget de l'Approvisionnement des navires (6 096.7) (8 403.3) - - - (14 500.0)
Remboursement d'un prêt aux Biens immobiliers 2 500.0 2 500.0 - - - 5 000.0
Reports prévus ¹ 12 000.0 - - - - 12 000.0
Ajustements en capital - salaires ² 131.0 130.0 130.0 130.0 130.0 651.0
Budget de services votés total 137 934.3 123 626.7 129 530.0 129 530.0 129 530.0 650 151.0

¹ Le report est estimé en fonction d'un exercice d'évaluation de mi-année en novembre 2010. Le montant réel pourrait être différent.

² Les ajustements de capital-salaires résultent de règlements de contrats dans le cadre de conventions collectives.

Le solde résiduel des fonds non attribués, appelé « montant résiduel pour décision », est disponible pour d'autres investissements. Les projets qui demandent un financement sont sélectionnés au moyen d'un processus détaillé de priorisation des projets. La priorité de ces projets est redéfinie annuellement au moyen d'un exercice national d'examen par les pairs afin de sélectionner le projet dont la priorité est la plus élevée.

Certaines années, les enveloppes budgétaires fixes peuvent ne pas suffire à couvrir toutes les dépenses nécessaires prévues. Par conséquent, une partie du solde du « montant résiduel pour décision » peut être réservée pour combler cette lacune. Par exemple, de 2011-2012 à 2015-2016, une partie des fonds excédentaires a été affectée à des radoubs supplémentaires afin de répondre à une exigence importante en matière de radoub des brise-glaces moyens et lourds de la Garde côtière.

En plus des enveloppes budgétaires habituelles, d'importants ajustements budgétaires ont des répercussions sur les deux premières années du cycle de planification des investissements. La Garde côtière contribuera pour 14,5 millions de dollars à même son propre budget de services votés pour le projet d'acquisition de patrouilleurs semi hauturiers financé à l'externe, présenté à la section 1.4.2. Ce financement supplémentaire permettra à la Garde côtière d'acquérir un neuvième navire.

En 2010-2011, la Garde côtière a accordé un prêt de 5 millions de dollars au Centre d'expertise des biens immobiliers du MPO, afin de soutenir la construction d'une infrastructure de bureaux dans la région des Maritimes. Le prêt doit être remboursé au cours des deux premières années du cycle de planification.

En 2011-2012, le budget de services votés de la GCC est largement destiné à entretenir des biens clés nécessaires pour la prestation de programmes et de services, ce qui laisse peu de fonds disponibles pour de nouvelles initiatives d'investissement.

Le graphique suivant illustre la façon dont la Garde côtière prévoit dépenser ses fonds de services votés en 2011-2012.

Graphique 1 - Utilisation des investissements du budget de services votés, 2011-2012
Budget de services votés (000,000$) %
Radoub - Navires 62,2 49
Remise en état - Hélicoptères 5,6 4
Remise en état - Infrastructure à terre 25,0 19
Restauration des voies navigables 3,8 3
Gestion d'entretien des navires 6,5 5
Remplacement de petites embarcations 5,0 4
Investissement (montant résiduel pour décision) 21,3 16
Total 129,4 100

Remarque : Ce graphique présente la répartition des dépenses correspondant au budget d'investissement de services votés de 129,4 millions de dollars de la GCC pour 2011-2012 et non au total des dépenses prévues présenté dans le tableau des investissements prévus de la section 2.1. La différence entre les deux résulte d'un dépassement de programme annuel, tel que décrit à la section 2.1.1.

En 2011-2012, du reste de l'enveloppe du « montant résiduel pour décision » (21,3 millions de dollars ou 16 p. 100 du budget d'investissement de services votés), une grande partie est destinée au remplacement, à l'amélioration ou à la création de nouveaux systèmes d'infrastructure de programmes importants (13,1 millions de dollars ou 61 p. 100 du budget résiduel). Une autre partie importante du budget résiduel est destinée à des exigences essentielles imprévues et diverses en matière d'investissement (3,4 millions de dollars ou 16 p. 100 du budget résiduel). Cela ne laisse à peine que 4,8 millions de dollars à la Garde côtière pour remplacer la capacité de ses petits navires et de ses systèmes de navires vieillissants. Le coût du remplacement d'un seul navire côtier de sciences halieutiques est de 16 millions de dollars, ce qui illustre parfaitement les défis financiers auxquels la Garde côtière doit faire face actuellement.

1.4.2 Sources de financement externes

L'organisme a demandé au Cabinet d'approuver un financement additionnel afin de pouvoir ainsi procéder à des investissements qu'il ne peut se permettre à partir de son affectation pour immobilisations majeures (appelé « budget de mesures temporaires »).

Dans le cadre du budget fédéral de 2010, la Garde côtière a reçu un financement supplémentaire de 2,8 millions de dollars afin de fournir des services d'avertissements de navigation dans deux zones de navigation (NAVAREA) nouvellement créées dans l'océan Arctique, et 27,3 millions de dollars afin d'acquérir un nouveau véhicule à coussin d'air pour la région du Pacifique.

Au cours de l'horizon de planification de ce plan d'investissement, la GCC obtiendra un financement supplémentaire de 1,1 milliard de dollars afin de renouveler une partie de sa flotte de gros navires. Sans financement de l'extérieur, on n'aurait pu se permettre ces projets. Le tableau 5 nous montre les grandes lignes du financement dont la gestion sera confiée au secteur de l'Approvisionnement des navires.

Tableau 5 : Budget issu de sources de financement externes, de 2011-2012 à 2015-2016 (milliers de dollars)
  2011-12 2012-13 2013-14 2014-15 2015-16 TOTAL
 
Budgets issu de sources de financement externes
Brise-glace polaire 9 450.0 13 171.5 76 514.0 223 000.0 226 000.0 548 135.5
Patrouilleurs semi-hauturiers 78 996.0 62 881.9 11 459.0 - - 153 336.9
Navires hauturiers de sciences halieutiques 5 177.2 50 829.0 76 659.0 80 389.8 23 509.3 236 564.3
Navire hauturier de sciences halieutiques et océanographiques 4 069.5 43 604.6 59 600.0 21 500.0 10 567.1 139 341.2
Véhicule à coussin d'air 9 950.0 9 360.0 4 820.0 1 020.0 - 25 150.0
Infrastructure arctique NAVAREA - 2 013.6 813.6 - - 2 827.2
Sous-total de budget issu de sources de financement externes 107 642.7 181 860.6 229 865.6 325 909.8 260 076.4 1 105 355.1
 
Ajustement du budget issu de sources de financement externes :
Contribution des services votés pour les patrouilleurs semi-hauturiers 6 096.7 8 403.3 - - - 14 500.0
Report prévu ¹ 3 965.0 2 662.7 - - - 6 627.7
Ajustements en capital - salaires ² 14.8 14.7 14.7 14.7 14.7 73.6
Budget issu de sources de financement externes total 117 719.2 192 941.3 229 880.3 325 924.5 260 091.1 1 126 556.4

¹ Le report n'est qu'une estimation fondée sur un exercice d'évaluation de mi-année. Le montant réel pourrait être différent.

Le financement présenté dans le tableau 5 sera alloué à cinq projets d'approvisionnement des navires. Ces investissements stratégiques sont décrits ci-dessous.

  • Patrouilleurs semi-hauturiers (PSH) – Coût estimatif total de 227,0 millions de dollars
    • On procède actuellement à la construction de neuf nouveaux PSH afin de remplacer la capacité actuelle que procurent les navires approchant de la fin de leur vie opérationnelle. Dans le cadre du Plan de renouvellement de la flotte, il ne s'agit pas de remplacer un navire par un autre, mais le nombre de navires est plutôt déterminé en fonction des exigences du programme et des décisions et priorités du gouvernement du Canada. Cinq des PSH serviront principalement à appuyer les programmes de conservation et de protection de Pêches et Océans Canada dans les régions des Maritimes, du Québec et du Pacifique. Les quatre autres navires seront utilisés dans un programme conjoint avec la Gendarmerie royale du Canada pour rehausser la sûreté maritime dans la voie navigable des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent. La construction du premier navire a commencé et, selon les prévisions, il devrait pouvoir être livré à la fin de 2011, alors que tous les navires restants devraient être livrables d'ici 2013.
       
  • Navire hauturier de sciences halieutiques et océanographiques (NHSHO) – Coût estimatif total de 144,4 millions de dollars
    • Le projet de NHSHO a été conçu afin d'acquérir un navire qui remplacera le plus gros navire scientifique de la Garde côtière, soit le NGCC Hudson, qui a été construit en 1963. Ce remplacement est essentiel afin de pouvoir réaliser le mandat du Ministère ainsi que ceux d'autres ministères et organismes du gouvernement. Le projet de NHSHO en est actuellement à la phase de conception, alors qu'on prévoit livrer ce navire d'ici 2014.
       
  • Navires hauturiers de sciences halieutiques (NHSH) – Coût estimatif total de 244,0 millions de dollars
    • Le projet de NHSH a été élaboré afin d'acquérir trois navires pour remplacer quatre navires vieillissants de la Garde côtière sur les côtes est et ouest, qui servent de plate-forme pour la recherche scientifique et la gestion axée sur les écosystèmes. Le projet de NHSH en est actuellement à la phase de conception, alors qu'on prévoit livrer les trois navires d'ici 2015.
       
  • Brise-glace polaire – Coût estimatif total de 800,0 millions de dollars
    • Le plus imposant des brise-glaces lourds du Canada, soit le NGCC Louis S. St-Laurent, approche de la fin de sa durée de vie opérationnelle et sera retiré du service en 2017. Le budget fédéral de 2008 a fourni les fonds nécessaires à l'acquisition d'un nouveau brise-glace polaire. Cette nouvelle catégorie de navires est en cours de conception et présente, sur le plan du déglaçage, des capacités supérieures, permettant ainsi aux navires de fonctionner dans des conditions plus difficiles et plus longtemps dans l'Arctique. Elle permettra à la Garde côtière de poursuivre ses efforts de façon plus efficace pour consolider et protéger les intérêts souverains du Canada dans l'Arctique. Le nouveau brise-glace polaire devrait être livré en 2017.
       
  • Véhicule à coussin d'air – Coût estimatif total de 27,3 millions de dollars
    • Le nouveau véhicule à coussin d'air remplacera la capacité du NGCC Penac à la base des véhicules de Sea Island à Richmond, en Colombie-Britannique. Ce véhicule permettra à la Garde côtière de réaliser son mandat et de maintenir les niveaux de service actuels pour son programme de recherche et de sauvetage. Un contrat de construction du véhicule à coussin d'air a été accordé en 2010-2011 et sa livraison devrait avoir lieu vers la fin de 2013.

Certains des investissements susmentionnés présentent un calendrier de mise en œuvre qui dépasse l'horizon de planification de cinq ans de ce plan d'investissement. Par exemple, le projet de brise-glace polaire a débuté en 2009-2010 et continuera jusqu'en 2019-2020. Par conséquent, le budget total d'approvisionnement des navires présenté dans le tableau 5 et d'une valeur de 1,1 milliard de dollars reflète uniquement les fonds attribués pour les cinq ans à venir.

1.5 NOTRE PROCESSUS DÉCISIONNEL EN MATIÈRE D'INVESTISSEMENT

L'analyse des lacunes en matière de capacité est un élément clé du Cadre de planification des investissements de l'organisme. Cette analyse permet de déceler les écarts entre notre capacité actuelle et notre capacité souhaitée en matière de prestation de services. L'analyse est le fruit d'un effort commun accompli par les analystes de programmes de toutes les régions du pays. Le résultat qui en découle est une vue d'ensemble sur 20 ans des défis en matière de capacité auxquels sera confrontée la Garde côtière.

En réponse à la Politique de planification des investissements – Actifs et services acquis du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), la planification des investissements de l'organisme se rattache aux exigences du programme. Cela est possible grâce à une analyse des lacunes en matière de capacité, qui permet de déceler les besoins du programme en matière de biens ou de services acquis disponibles pour répondre à ces besoins. En se concentrant sur les exigences des programmes et en évaluant la capacité actuelle et future de mettre en œuvre ces programmes, la GCC étudie d'une façon plus officielle d'autres solutions de « remplacement des biens un pour un ». De cette façon, on assure une innovation continue dans la mise en œuvre des programmes, lorsque celle-ci est économique.

Une plus grande importance a été accordée à la compréhension de l'état des biens de la GCC. Un programme de sondages systématiques est en place pour la flotte et les biens à terre. Ces sondages permettent à la Garde côtière de mieux comprendre ses problèmes en matière d'entretien et de réinvestissement, qui constituent un volet fondamental d'un processus décisionnel efficace. Jusqu'à présent, on a toujours procédé à des sondages sur l'état des biens, et ils font partie intégrante de la mise à jour du Plan de renouvellement de la flotte. Des sondages sur l'état des biens à terre continuent d'être améliorés et seront importants pour l'assainissement de l'infrastructure essentielle de nos programmes.

En 2009-2010, la Garde côtière a mis à jour son approche de planification afin d'y inclure une intégration accrue entre ses centres d'expertise (CE), soit le CE de la flotte et le CE de l'équipement et des autres biens meubles. Avant 2009-2010, chaque CE soumettait ses propres planifications à long terme des immobilisations aux fins d'inclusion dans le plan ministériel de Pêches et Océans Canada. Par l'intermédiaire de ce processus, les CE ont ainsi pu acquérir une expertise profonde, unique et spécialisée dans leurs domaines respectifs, de sorte qu'il est logique de conserver cette structure de planification. Toutefois, afin d'encourager une collaboration plus étroite entre les CE, la Garde côtière soumet désormais un seul Plan d'investissement intégré. L'approche habituelle qui consistait à élaborer deux plans distincts n'illustrait pas correctement le véritable profil d'investissement de la Garde côtière et rendait difficile le partage de ressources entre CE, le cas échéant.

Le propre PII de la Garde côtière continue d'être élaboré en vue de son entière intégration au Plan d'investissement de Pêches et Océans Canada, et afin d'être soumis à l'étude du Secrétariat du Conseil du Trésor. La valeur supplémentaire de la création d'un plan d'investissement intégré autonome de la Garde côtière est que ce plan s'avère déjà plus utile en tant que document de gestion au sein de la GCC que les deux plans distincts préparés les années précédentes, et qu'il permettra de s'assurer que les projets des deux CE seront plus logiques pour l'organisme de la Garde côtière canadienne.

Pour consulter une description détaillée du Cadre de planification intégrée des investissements à la GCC, voir l'annexe C.